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La inutilidad del amparo soberanía y los tres mecanismos de control del Art. 105 constitucional
Por: Daniel González Dávila (servicios a gobernantes)

El Amparo Soberanía ha muerto con la Novena Época. En su lugar, han surgido la controversia, la acción de inconstitucionalidad y la apelación atrayente. Vea nuestra propuesta de reformas!

I. INTRODUCCIÓN

Los artículos 103 y 105, junto con el 107, contienen los más importantes mecanismos de control constitucional o Garantías Constitucionales que están a cargo del Poder Judicial de la Federación (Héctor Fix Zamudio: “Garantías Constitucionales”).

Es de suma importancia diferenciar los “Derechos Fundamentales del Gobernado” de las “Garantías Constitucionales”. Son dos conceptos diametralmente disímbolos.

Los Derechos Fundamentales del gobernado son aquellos derechos humanos reconocidos por la parte dogmática de la Constitución General de la República que se GARANTIZAN a través de un mecanismo de control constitucional o una Garantía Constitucional específica: el Juicio de Amparo.

Así, las Garantías Constitucionales son los mecanismos de control constitucional que dan Vida Útil, tanto a los derechos humanos reconocidos para el gobernado en la Constitución, como a las facultades competenciales de la autoridad, a través de la garantía constitucional denominada “Controversia Constitucional”; los derechos políticos del ciudadano, a través de la garantía constitucional denominada “Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano”, etc.

Los artículos 103 y 105 constitucionales establecen cuatro Garantías Constitucionales en particular: el Juicio de Amparo, la Controversia Constitucional, la Acción de Inconstitucionalidad y la Apelación Atrayente.En el caso particular, se ha solicitado que este trabajo se limite al examen de las fracciones II y III del artículo 103 de la Constitución, que constituye lo que la doctrina ha conocido siempre como el “Amparo Soberanía”.

A continuación, se hace un examen de cada Garantía Constitucional o mecanismo de control constitucional jurisdiccional a que se ha hecho referencia. 

 

 

II. El AMPARO SOBERANÍA

El artículo 103 constitucional dispone lo siguiente:

Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales.

II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y

III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal. 

La fracción I de este artículo es palmaria: los tribunales de la Federación Mexicana conocerán de TODA CONTROVERSIA que se suscite por leyes o actos de autoridad que viole las garantías individuales y, en razón de ellas, toda violación a la Constitución General de la República que se haga en perjuicio de un gobernado.

Esto es lo que se conoce como el Principio de Juridicidad: el alcance protector del Amparo es universal. Protege al gobernado contra leyes y actos violatorios de cualquier precepto de la Constitución General de la República, a través de la protección concreta de sus Derechos Fundamentales, particularmente plasmados en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Efectivamente, los artículos 14 y 16 constitucionales, en lo que interesa, disponen:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.

En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.

Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento

(el destacado es mío)

De esta suerte, la fracción I del Artículo 103 es suficiente para proteger al gobernado de las invasiones de competencia de autoridades que se haga en perjuicio de los gobernados.

Así, las fracciones II y III del artículo 103, que establecen el llamado “Amparo Soberanía”, resultan totalmente inútiles, pues prevén que el Amparo también procede por controversias que se susciten por “leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal”.

Llevando al absurdo la lógica del Constituyente al pretender listar las causas de procedencia del amparo,  podría también extender su lista hasta un número indefinido de posibilidades de procedencia, como por ejemplo, cuando una autoridad emita un acto sin fundamento legal, cuando un juez no escuche a las partes, cuando un citatorio esté mal notificado, y cien etcéteras.

El Amparo Soberanía es una forma en la que el Constituyente de 1857, en su artículo 101, quiso darle una manera al gobernado de defenderse de las invasiones de competencia de las autoridades en su perjuicio, lo que era bastante común, dado que no se había concebido la controversia constitucional.

Esto es propio del avance y del perfeccionamiento de las Instituciones Nacionales, lo que ciertamente no se hace de un día para otro. Lo que es indiscutible es que las fracciones II y III del Artículo 103 Constitucional, a estas alturas del desarrollo político-jurídico nacional, salen sobrando y son letra muerta de la Constitución General de la República, lo mismo que el inciso b) la fracción VIII del artículo 107 de la misma, que señala:

Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

b) Cuando se trate de los casos comprendidos en las fracciones II y III del artículo 103 de esta Constitución. 

 

III. EL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL

El Artículo 105 Constitucional dispone:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.         De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

a)         La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

b)        La Federación y un municipio;

c)         El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

d)        Un Estado y otro;

e)        Un Estado y el Distrito Federal;

f)         El Distrito Federal y un municipio;

g)        Dos municipios de diversos Estados;

h)        Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

i)          Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

j)          Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

k)         Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

II.         De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

a)         El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

b)        El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

c)         El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

d)        El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y

e)        El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea.

f)         Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

g)        La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

III.        De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del Procurador General de la República, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución.

En lo general, este artículo prevé tres garantías constitucionales o mecanismos de control.

El primero de ellos, la controversia constitucional, está expuesto de una manera exhaustiva que pretende abarcar todas las posibilidades de legitimación activa y pasiva, con lo que, a mi parecer, el Constituyente Permanente cometió una falla de sindéresis.

De la simple lectura de la fracción primera, se desprende que todas las entidades, poderes y órganos de poder del Estado Mexicano están facultados para ser actores o demandados en la controversia constitucional, salvo los órganos derivados y los órganos descentralizados.

Es  importante, pues, desentrañar el concepto de “descentralización” en el Estado Mexicano para conocer la naturaleza precisa de los órganos que lo componen.

Los órganos descentralizados de los poderes públicos, como el Ejecutivo (V.gr. El Instituto Nacional de  Migración), el Legislativo (V.gr. la Entidad Superior de Fiscalización) o el Judicial (V.gr. el Instituto de Investigación Jurisprudencial y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial), están desde luego desincorporados de los poderes y no pueden presentar controversia alguna. De hecho, el Poder Judicial Federal no podría hacerlo en sí mismo, pues sería juez y parte. Por eso es Tribunal Constitucional de México.

En un segundo nivel de descentralización se encuentran aquéllos órganos de jurisdicción federal, pero que no están integrados al Supremo Poder de la Federación. Son los que la Constitución y la doctrina mal llama “Órganos Constitucionales Autónomos”. No son órganos constitucionales autónomos. Son órganos descentralizados del Supremo Poder de la Federación, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, el INEGI, el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, etcétera.

En un último y tercer nivel de descentralización se encuentra nuestra Universidad Nacional Autónoma de México, que conforme a su propia Ley Orgánica se encuentra descentralizada, no del Supremo Poder de la Federación, sino del Estado Mexicano mismo. Ese es el auténtico sentido de la Autonomía Universitaria.

De esta forma, queda manifiesto el absurdo nombre que se le ha impuesto al “Instituto Tecnológico Autónomo de México”, pues lo único que tiene de autónomo de México es el nombre. Una denominación más racional y humilde para esta institución podría ser “ITEM”: simplemente “Instituto Tecnológico de México”.

Así, sólo las entidades, poderes originarios y órganos centralizados están en aptitud de ser actores y demandados en las controversias constitucionales, lo que era suficiente decir en la fracción I del artículo 105, en lugar de exponer una lista de 11 fracciones absurdamente exhaustivas, que atentan contra la inteligencia del litigante y de los ministros de la Corte.Por cuanto hace a los efectos de las sentencias, plasmados en los dos últimos párrafos de la fracción I, bastaba con decir que éstos serán acordes con el ámbito espacial de validez de las normas, pues es obvio que el principio de relatividad de las sentencias operará cuando un ente menor demande a uno mayor, y que los efectos “erga omnes” operarán cuando uno mayor demande a uno menor.

Esperemos que con el paso del tiempo, estos ajustes se hagan, en virtud del progreso institucional político-jurídico de México, del que ya hemos hablado. 

 

A. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

La controversia constitucional es la garantía constitucional o mecanismo de control constitucional por excelencia para que una entidad, poder originario u órgano centralizado del Estado Mexicano reclame de otro ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la invasión directa a su esfera competencial (interés jurídico) o su inconstitucional afectación frente al orden normativo nacional (interés legítimo).

El concepto de interés jurídico ha sido ampliamente estudiado en la doctrina. Se trata de la actualización y acreditación de un agravio personal y directo.

Por su parte, el interés legítimo, que tuvo su origen en el contencioso administrativo, se incorporó a la controversia constitucional a partir del precedente jurisprudencial de la controversia del “Horario de Verano”, en donde ninguna de las partes en contienda tenía interés jurídico en el asunto, pero la disposición combatida era inconstitucional, por lo que se actualizaba un “principio básico de afectación”, llamando a un tercero (el Congreso de la Unión) que era el auténtico responsable en el asunto.

De esta suerte, la Corte decidió abrir el ámbito protector de la controversia constitucional del interés jurídico al interés legítimo, a fin de que las entidades, poderes y órganos no estén sometidas a actos o normas generales potencialmente violatorios de la Constitución sin que tengan acceso a medios de defensa.

Cabe destacar que diversas iniciativas se discuten ya en el Congreso de la Unión para que el Juicio de Amparo tutele también el interés legítimo.En mi concepto, esto equivale a desnaturalizar al amparo, pues la justicia constitucional del gobernado se da a quien la pide. El interés legítimo del gobernado ya está tutelado en la justicia administrativa y, ésta, a su vez, está perfectamente vigilada en el ámbito constitucional a través del amparo directo.

Abrir el amparo indirecto a la tutela del interés legítimo trombosaría al Poder Judicial de la Federación con demandas de miles de trabajadores sindicalizados que no estuvieren de acuerdo con una Toma de Nota; miles de comerciantes que se sintieren “afectados” con la apertura de comercios que les hicieren competencia, o miles de vecinos que se sintieren “afectados” con la apertura de un restaurante, un bar, un centro comercial o un conjunto habitacional.

El afán por “modernizar por modernizar” y de extranjerizar nuestras instituciones es un cáncer que se propaga rápidamente. Es un fuego alimentado por la leña de investigadores que quieren destacar y lucir su propio ego ante los foros académicos para hacerse notar. Como siempre, la soberbia humana y la locura de sus seguidores están detrás de todo esto.

En la controversia constitucional las partes ponen sobre la mesa fundamentalmente sus atribuciones competenciales. Pero la controversia constitucional no sólo sirve para eso.En efecto, la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Planeación se remiten a la controversia constitucional para dirimir conflictos específicos de su propia materia y competencia, lo que da origen a la controversia en materia de planeación, al juicio de incumplimiento de convenio de coordinación fiscal (entre un Gobernador y el Secretario de Hacienda) y el juicio para la exclusión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

La controversia constitucional, la genérica y sus especies, es, según el artículo 105, un juicio uniinstancial ante la Suprema Corte. Su procedimiento es sencillo. Se tienen 30 días hábiles para presentar y para contestar la demanda. Antes de la audiencia de ley, o en ella, las partes ofrecen pruebas. En la audiencia, se desahogan las mismas y se rinden alegatos.La sentencia de la controversia constitucional es un verdadero examen de constitucionalidad (o “test”, como ahora le dicen algunos de los señores ministros), que consiste en confrontar la norma o acto impugnados con la Constitución General de la República, mediante diversos métodos de interpretación, como el gramatical, el funcional, el sistemático, el teleológico, etc. 

 

B. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Si bien la Acción de Inconstitucionalidad es cabalmente una garantía constitucional o mecanismo de control jurisdiccional de la Constitución, de ninguna manera es un juicio propiamente dicho. Carece totalmente de Litis, pues no existe tal cosa como un “pleito” entre las partes en el procedimiento.

Todas aquellas personas que acuden a la acción de inconstitucionalidad están absolutamente exentas de la necesidad de acreditar un “interés jurídico” o un “interés legítimo”, como en la controversia constitucional.

Los actores de la acción de inconstitucional, todos y cada uno de ellos, sencillamente cuentan con un “interés simple”: el de defender a la Constitución por el sólo hecho de que la propia Constitución les permite hacerlo.

Ese es el motivo por el que, una vez presentada una acción de inconstitucionalidad, no es permitido el desistimiento. Si no hay interés en presentarla, ¿cuál sería el interés en dejar que siga su curso legal? El desistimiento en la tramitación del examen constitucional de normas generales está prohibido, tanto en la controversia, como en la acción de inconstitucionalidad.

Así, la acción de inconstitucionalidad es una mezcla de control político-jurisdiccional de la Constitución. Sus principales promotores son las minorías parlamentarias que se ven abrumadas por la mayoría de la instancia legislativa a la que pertenecen, así como los partidos políticos respecto de las leyes electorales de su ámbito espacial de validez, salvo el caso de los partidos políticos nacionales que, por reciente criterio de la Corte, son los garantes de las leyes electorales locales en representación de sus Comités Electorales locales.

La acción de inconstitucionalidad electoral es una subespecie de la acción de inconstitucionalidad genérica, en donde todos los días son hábiles y en donde, en ocasiones, si la acción resulta fundada, la Corte llega al extremo de definir los lineamientos que debe seguir el Legislador para ajustarse a criterios electorales ya preestablecidos como constitucionales.

En el resto de los casos, las acciones de inconstitucionalidad no son sumarias. Se rigen por días hábiles y su procedimiento es aún más sencillo que el de la controversia. Se presenta la demanda, se solicitan los informes a la autoridad legislativa y al ejecutivo que la promulgó y publicó (dado que no la vetó, y en consecuencia se asume que la estima constitucional), se da vista al Procurador General de la República para que rinda su pedimento de sentencia (al igual que en la controversia constitucional) y se rinden alegatos. Generalmente no se ofrecen pruebas, en tanto que la ley no se prueba, a menos que se aleguen vicios en el proceso legislativo.

Por cuanto hace a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ésta debe limitarse a presentar acciones de inconstitucionalidad en materia de derechos humanos, así como los partidos políticos sólo pueden hacerlo en materia electoral.

A diferencia de ellos, el Procurador General de la República, como “Abogado de la Nación”, puede presentar acción de inconstitucionalidad en cualquier materia; derechos humanos, materia electoral, tratados internacionales, así como en contra de toda clase de leyes federales y locales.Asimismo, la minoría parlamentaria del Senado de la República está facultada para presentar acción de inconstitucionalidad en contra de Tratados Internacionales, suscritos por el Presidente de la República y aprobados por la mayoría senatorial. Esto obedece, desde luego, al “mayoriteo” político del que ya hemos hablado párrafos arriba.Algunas voces de académicos exigentes y extranjerizantes (los mismos egos de los que también ya hemos hablado) insisten en que la Corte debe tener la facultad de realizar un “control constitucional previo de Tratados Internacionales”.

Esto, sencillamente, es una locura. Si la Corte realiza un control previo de Tratados, no sólo estaría invadiendo la competencia del Presidente de la República, quien tiene la facultad exclusiva de llevar y conducir las relaciones exteriores de México (Art. 89.X), lo que ya en sí es lo suficientemente grave, sino que además:

a)    Daría un voto previo de constitucionalidad al Tratado en cuestión, por lo que ningún Juez de Distrito concedería un amparo en su contra, dejando a los gobernados en estado de indefensión, y

b)    Haría nugatoria la facultad de la minoría parlamentaria de ejercer su derecho de interponer la acción de inconstitucionalidad ante la Corte para que revise el Tratado en cuestión, pues la Corte ya lo habría revisado, privando así a la minoría senatorial del derecho al cuestionamiento político-jurisdiccional.

Por cuando hace a los efectos de la sentencia, ésta puede ser de dos tipos: desestimatoria o estimatoria.

Es desestimatoria cuando no se alcanzan los ocho votos necesarios (mayoría calificada) para declarar la invalidez de la norma impugnada. La acción se desestima y se archiva. Es como si nunca se hubiere presentado.

Por su parte, es estimatoria cuando se alcanzan los ocho votos y se logra la declaración de invalidez, con efectos generales. Puede darse el caso de una “interpretación conforme”, que no invalida la norma, pero que define cómo debe interpretarse por los tribunales, e incluso por la autoridad administrativa, para que no resulte inconstitucional.

Este es el primer paso para que la jurisprudencia del Poder Judicial vincule a la autoridad administrativa y para la eventual eliminación de la Cláusula Otero en el juicio de Amparo.

Los ocho votos, la exigencia de la mayoría calificada, obedecen a que toda norma general se presupone constitucional, así como todo acto administrativo se presupone legal.

La presunción de constitucionalidad de una norma general, expedida por el Pueblo Representado, deriva del artículo 39 constitucional, que señala:

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

De  esta suerte, sería monstruoso que para conseguir la invalidez de una norma general bastare con una minoría simple del Pleno de ministros. La mayoría calificada tiene, sin duda, su razón de ser.  

Finalmente, debe decirse que, si bien el acápite de la fracción II del Artículo 105 sostiene que procede la acción de inconstitucionalidad contra “normas generales”, cada uno de sus incisos limita dicho concepto a “leyes” y uno de ellos a “Tratados”, relegando tácitamente a los reglamentos, que, si bien son normas generales, surgen de fuente administrativa y no legislativa.

Esa es la razón por la que es improcedente la acción de inconstitucionalidad contra reglamentos expedidos por el Ejecutivo Federal, y también por la que es improcedente contra el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Si bien el Presupuesto de Egresos surge de fuente legislativa, no es una norma general. Las normas generales deben ser generales, abstractas y obligatorias. El Presupuesto, si bien es general y obligatorio, le falta abstracción: sus hipótesis no se repiten una y otra vez, sino que con su sola expedición se cumple su objetivo: repartir el Presupuesto. Su sola expedición agota su potencial normativo, por lo que no es una ley. Sólo pequeñas secciones del Presupuesto de Egresos, relacionadas con la austeridad en el gasto, son auténticas normas generales, y sólo esa porción es impugnable en vía de acción de inconstitucionalidad.

Con base en todo lo anterior, podemos concluir que la acción de inconstitucionalidad es la garantía constitucional o mecanismo de control político-jurisdiccional mediante el cual los entes constitucionalmente legitimados para ello someten ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el examen de una norma general para conseguir su eventual invalidación. 

 

C. LA APELACIÓN ATRAYENTE

La Apelación Atrayente está prevista en la fracción III del artículo 105 constitucional.

Para entender a este mecanismo de control jurisdiccional legal-constitucional es menester repasar brevemente la doble jurisdicción del Poder Judicial de la Federación.

Los jueces de Distrito tienen una doble jurisdicción, conforme a los artículos 104 y 107 de la Constitución General de la República: la federal y la constitucional.

La jurisdicción constitucional corresponde al conocimiento de los Juicios de Amparo, previsto en el artículo 107.

Por su parte, la jurisdicción federal corresponde a los juicios ordinarios federales previstos en el artículo 104, que a la letra dice:

Artículo 104. Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer:

I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrán ser apelables para ante (apelables ante, sic DOF 08-10-1974) el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado.

I-B. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno;

II. De todas las controversias que versen sobre derecho marítimo;

III. De aquellas en que la Federación fuese parte;

IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

V. De las que surjan entre un Estado y uno o más vecinos de otro, y

VI. De los casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomático y Consular.

Conforme a la fracción III de este artículo 104, los tribunales de la Federación conocerán de todo tipo de controversia o contienda en que la Federación sea parte.

La representación de la Federación en este tipo de juicios recae en el Procurador General de la República, conforme al artículo 102, apartado A, de la Constitución, que señala:

Artículo 102.A. La ley organizará el Ministerio Publico de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por un Procurador General de la República, designado por el Titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para ser Procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo.Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine.

El Procurador General de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución.

En todos los negocios en que la Federación fuese parte; en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, el Procurador General lo hará por sí o por medio de sus agentes. 

Así, la Dirección General de Juicios Federales de la PGR es la encargada de llevar los juicios en los que la Federación es parte.

Estos juicios, desde luego, son conocidos en primera instancia por un Juez de Distrito, y pueden versar sobre múltiples materias: civiles, mercantiles, administrativas, mas lo penal debe tenerse por separado, pues ahí el ministerio público no es representante de la Federación, sino representante de la Sociedad.

Recientemente se dio el caso de que la Corte empleó la apelación atrayente para resolver una cuestión de índole penal. Se trató del caso de Don Luis Echeverría y la cuestión a debatir era si había o no prescrito el caso de genocidio por la matanza de 1968. El Juez de Distrito había resuelto que la acción había prescrito, por lo que el ministerio público apeló ante el Tribunal Unitario de Circuito correspondiente.

La Corte, valiéndose del contenido literal de la apelación atrayente, que le permite “conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten", atrajo el caso, sólo para confirmar la sentencia.

En mi criterio, la Corte obró equivocadamente, pues:

a)    Como he dicho, el ministerio público de la Federación no obra en el juicio penal como “Federación” en un procedimiento inquisitorial, sino como investigador de delitos. Es Representante Social, no Federal. Será hasta que entren en vigor las reformas penales de un Sistema Penal Acusatorio dentro de algunos años, cuando el ministerio público obre con personalidad propia ante el acusado frente al juez, y

b)    El espíritu de la apelación atrayente no es examinar la legalidad de la sentencia del juez de Distrito. Precisamente está colocada en el artículo 105 constitucional porque es un auténtico mecanismo de control dual, de legalidad tanto como de constitucionalidad, en donde simultáneamente deben revisarse ambas cosas y hacer valer el Principio de Juridicidad.

En efecto, al atraer la Suprema Corte un juicio ordinario federal para su sanción definitiva, priva a las partes de toda ulterior posibilidad de acudir al amparo directo, pues sus resoluciones son definitivas e inatacables, conforme a la Constitución y a la propia Ley de Amparo.

En tal virtud, a fin de no dejar en estado de indefensión constitucional a las partes en este tipo de procedimientos, donde una de ellas es la Federación, pudiendo ser cualquier persona física o moral la otra, la Corte está indefectiblemente obligada a revisar, en el mismo caso y simultáneamente:

a)    La legalidad de la Litis planteada, es decir, resolver el fondo del asunto;

b)    La constitucionalidad del proceso ordinario, es decir, revisar que el juez de Distrito haya respetado los derechos fundamentales de audiencia y debido proceso, como si se tratare de un amparo directo, y

c)    La constitucionalidad de las leyes que aplicará en su sentencia definitiva, como si se tratare de un amparo directo en revisión.

Esto equivale, en pocas palabras, a que la Corte haga control difuso de la Constitución, por lo que los litigantes, una vez que el asunto ha sido atraído por la Corte, pueden y deben realizar alegatos constitucionales ante la Corte sobre sus derechos procesales posiblemente violados durante el juicio e, incluso, sobre la constitucionalidad de las leyes que se le pudieren aplicar, antes de que se emita sentencia definitiva.

La falta de reglamentación de la fracción III hace difícil que se abra un espacio a las partes para esta especie de “audiencia previa” para desahogar alegatos constitucionales. Es precisamente la complejidad de la apelación atrayente la que obligó al legislador a dejarla fuera de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General de la República.

De hecho, el acápite del artículo 105 dice claramente que “La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:”.

De esta suerte, técnicamente la Corte aún no puede conocer de la apelación atrayente, pues ésta no ha sido reglamentada.

No obstante lo anterior, lo ha hecho, y además, lo ha hecho mal. 

 

IV. CONCLUSIONES

Conforme a lo expuesto, es altamente recomendable que se realicen reformas constitucionales y legales que den nitidez a la Jurisdicción Constitucional del Poder Judicial de la Federación: (1) eliminar el llamado “Amparo Soberanía”; (2) modificar la fracción I del artículo 103 constitucional para que se refiera a “Derechos Fundamentales” en lugar de “Garantías Individuales”; (3) dar sindéresis a la redacción de la legitimación procesal en la controversia constitucional y a los efectos de sus sentencias y, finalmente, (4) reglamentar la apelación atrayente para poder darle uso correcto, a través de una nueva “Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional”.

 

 

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